Oleh: Wardi
Mengenai istilah-istilah konfigurasi politik demokratis dan
otoriter serta produk hukum yang berkarakter responsif/populistik dan
ortodoks/konservatif/elistis ini
perlu penjelasan teoritis lebih lanjut agar dapat dipahami secara proporsional.
Hal ini penting karena dalam ilmu-ilmu sosial suatu istilah memiliki berbagai
definisi dan konsep yang bervariasi. Istiliah demokrasi merupakan istilah ambiguous,1 pengertiannya tidak tunggal, sehingga berbagai negara yang
mengklaim diri sebagai negara demokrasi telah menempuh rute-rute yang berbeda.
Amerika yang liberal dan (bekas) negara Uni Soviet yang totaliter sama-sama
mengklaim diri sebagai negara demokrasi.
Dengan demikian menunjukkan tidak ada suatu negara yang betul-betul
(sepenuhnya) demokratis, dan tidak ada negara yang betul-betul (sepenuhnya)
otoriter.2 Dalam demokrasi liberal dan konstitusional ditandai oleh adanya
pembatasan-pembatasan terhadap tindakan pemerintah untuk memberikan
perlindungan bagi individu dan kelompok-kelompok dengan menyusun pergantian
pimpinan secara berskala, tertib, dan damai melalui alat-alat perwakilan rakyat
yang bekerja efektif. Demokrasi juga memberi toleransi terhadap sikap yang
berlawanan, menurut keluwesan, dan kesedihan untuk bereksperimen.
Perjalanan Demokrasi Indonesia
Dekrit Presiden 5 Juli 1959 telah
menjadi gong penutup bagi kehidupan demokrasi liberal yang menganut sistem
demokrasi parlementer. Sejak dikeluarkan dekrit itu, dimulailah langgam
otoritarian dalam kehidupan politik Indonesia di bawah bendera demokrasi
terpimpin. Demokrasi terpimpin akan mengolah proses pengambilan keputusan
melalui musyawarah mufakat dan
berdasarkan semangat gotong royong. Implikasi ini dijabarkan dalam amanat
presiden tangga 17 Agustus 1959 yang diberi nama Manifesto Politik (Manipol)
yang riciannya secara sistemis dikenal dengan akronim USDEK. USDEK merupakan
singkatan dari UUD 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin, Ekonomi
Terpimpin, Kepribadian Indonesia.3
Pada tanggal 17 Agustus 1950
Negara Republik Indonesia kembali menjadi negara kesatuan dengan UUDS
1950 sebagai konstitusi tertulisnya.
Perubahan ini didahului dengan penandatanganan Piagam Persetujuan antara
Republik Indonesia Serikat dengan Republik Indonesia pada
tanggal 19 Mei 1950 yang kemudian diberi dasar hukum dengan dikeluarkannya UU
Federal No. 7 Tahun 1950. Dengan berlakunya UUDS 1950, maka secara
konstitusional Indonesia menganut sistem demokrasi parlementer penuh,
baik dalam arti pemberian dasar dalam konstitusi maupun praktik
ketatanegaraannya.
Secara konstitusional penganutan atas sistem parlementer dicantumkan
dalam pasal 83 yang menyantakan
bahwa presiden dan wakil presiden tidak dapat diganggu-gugat dalam
penyelenggaraan pemerintahan, tetapi yang harus bertangung jawab adalah
menteri-menteri, baik secara bersama-sama untuk seluruhnya maupun masing-masing
untuk bagian-bagiannya sendiri. Secara praktis konfigurasi liberal demokrasi
ini ditandai oleh dominannya parlemen dalam spektrum politik, sehingga selama
kurun
waktu berlakunya UUDS 1950 yang terjadi adalah instabilitas pemerintahan karena
pemerintah sering kali dijatuhkan oleh parlemen melalui mosi.
Kehidupan kepartaian pada periode ini tetap didasarkan pada Maklumat Pemerintah
tanggal 3 November 1945 yang menganut sistem banyak partai yang kemudian
tercermin dari kekuatan-kekuatan yang ada di dalam parlemen (DPR). Demikian
dikenal dengan era Demokrasi Liberal.
Selanjutnya konfigurasi politik pada era Demokrasi Terpimpin. Pada
era ini ditandai oleh tarik tambang antara tiga kekuatan politik utama, yaitu
Soekarno, Angkatan Darat, dan PKI yang di antara ketiganya sekaligus saling
memanfaatkan. Soekarno memerlukan PKI untuk menghadapi kekuatan Angkatan Darat
yang gigih menyainginya, PKI memerlukan Soekarno untuk mendapatkan perlindungan
dari presiden dalam melawan Angkatan Darat, sedangkan Angkatan Darat
membutuhkan Soekarno untuk mendapatkan legitimasi bagi keterlibatannya dalam
politik.4 Tapi dari tarik
tambang itu posisi Soekarno nampak menjelmakan dirinya seperti pemimpin yang
otoriter.
Pada era demokrasi terpimpin dapat memberikan kualifikasi
konfigurasi yang otoriter, sentralistik, dan di tangan Presiden Soekarno. Jika
dilihat dari kreteria bekerjanya pilar-pilar demokrasi, maka akan tampak jelas
bahwa kehidupan kepartaian dan legislatif adalah lemah, sebaliknya presiden
sebagai kepala eksekutif sangat kuat, dan kebebasan pers dapat dikatakan tidak
ada. Jauh sebelum demokrasi terpimpin itu diberi jalan konstitusional melalui
Dekrit 5 Juli 1959. Soekarno sudah menyatakan obsesinya secara terang-terangan
untuk menguburkan partai-partai politik yang dianggapnya menjadi penyakit bagi
bangsa Indonesia.5
Pada era ini pula kebebasan pers berada pada kondisi yangs angat
buruk. Edward C. Smith, mencatat sebanyak 480 tindakan antipers sejak tahun
1957 (ketika
Soekarno mulai terang-terangan melontarkan gagasan demokrasi terpimpin) sampai
tahun 1965. Tindakan anti pers
itu mencakup tiga puluh kasus penahanan, tiga puluh kasus pemnjarahan,
dan seratus delapan puluh empat kasus pemberedelan.
Selanjutnya masa Demokrasi Orde Baru atau demokrasi Pancasila.
G30S/PKI tahun 1965 merupakan kudeta yang gagal menyebabkan merosotnya Soekarno
dengan demokrasi terpimpinnya secara tajam. Krisis politik yang terjadi
menyusul G30S/PKI membawa Soekarno untuk mengeluarkan
Supersemar (Surat Perintah Sebelas Maret) pada tahun 1966 yang berisi
perlimpahan kekuasaan kepada Soeharto untuk mengambil segala tindakan yang
diperlukan untuk menjamin keamanan dan stabilitas pemerintahan serta
keselamatan pribadi presiden. Supersemar inilah yang memberi jalan lapang bagi
tampilnya militer, terutama Angkatan Darat, sebagai pemeran utama dalam politik
di Indonesia pada masa pasca G30S/PKI. Pemerintah Soeharto yang tampil
menggantikan Soekarno sejak tahun 1967,
menamakan pemerintahannya sebagai pemerintahan Orde Baru.
Pemerintah Orde Baru bertekad untuk mengoreksi penyimpangan politik
yang terjadi pada era Orde Lama dengan memulihkan tertib politik berdasarkan
Pancasila sekaligus meletakkan program rehabilitasi dan konsolidasi ekonomi.
Pada awal eksistensinya jelas sekali bahwa Orde Baru memberi bobot lebih besar
terhadap perkembangan ekonomi dalam kerangka pembangunan nasionalnya. Penegasan
bahwa stabilitas politik menjadi prasyarat bagi pembangunan ekonomi secara
tidak langsung dapat merimplikasi pada pengurangan pluralisme kehidupan politik
atau pembatasan pada sistem politik yang demokratis.
Dalam perjalanan sejarah Orde Baru yang penting juga untuk dicatat
bahwa pada awalnya diterapkan langgam yang agak libertarian, sehingga relatif
masih ada kebebasan bagi parpol maupun media massa untuk melancarkan kritik dan
pengungkapan realita di dalam masyarakat. Tapi ternyata langgam liberal itu
hanya berlangsung sampai tahun 1969/1971, yakni sampai ditemukan lagi format
baru politik Indonesia yang dikristalisasikan dalam UU No. 15 dan No. 16 Tahun
1969 (masing-masing) tentang Pemilu dan Susduk MPR/DPR/DPRD. Ini berarti
gagasan demokrasi liberal mendapat momentum singkat pada era Orde Baru, karena
ia ditimpang oleh slogan antidemokrasi terpimpin, anntikomunis, dan
anti-Soekarnois.
Setelah format baru politik Indonesia dikristalisasikan melalui UU
No. 15 Tahun 1969 yang memberi landasan bagi pemerintah untuk mengangkat 1/3
anggota MPR dan lebih dari 1/5 anggota DPR, langgam sistem politik mulai
bergeser lagi ke arah otoritarian. Gagasan
demokrasi liberal dicap sebagai gagasan yang bertentangan dengan demokrasi
Pancasila dan karenanya harus ditolak. Hasil pemilu 1971 yang memberikan 62,8
kursi DPR kepada Golkar semakin memberi jalan bagi tampilnya eksekutif yang
kuat. Betapapun Orde Baru dicirikan sebagai sistem yang nondemokratis, jika
dipandang dari perspektif demokrasi politik dan bukan dari perspektif demokrasi
sosial dan ekonomi yang berorientasi pada kesejahteraan masyarakatnya.
Di bidang politik, dominasi Presiden Soeharto telah membuat
presiden menjadi penguasa mutlak karena
tidak ada satu institusi yang dapat menjadi pengawas presiden dan mencegahnya
melakukan penyelewengan kekuasaan. Menjelang berakhirnya Orde Baru, elit politik
semakin tidak peduli dengan aspirasi rakyat dan semakin banyak membuat
kebijakan-kebijakan yang menguntungkan para kroni dan merugikan negara dan
rakyat banyak. Namun dalam kepempimpinan Presiden Soeharto, pada pertengahan
dasawarsa 1980-an pernah menjadikan Indonesia sebagai swasembada beras. Namun
kemewahan pembangunan ekonomi
pada masa itu membuat peluang untuk melakukan KKN
(Korupsi, Kolusi, Nepotisme). Praktek KKN yang dilakukan oleh para anggota
keluarga dan kroni para penguasa, baik di pusat maupun di daerah.6
Pelaksanaan demokrasi di era Reformasi (1998–sekarang). Berakhirnya
masa Orde Baru ditandai dengan penyerahan kekuasaan dari Presiden Soeharto ke
Wakil Presiden BJ Habibie pada tanggal 21 Mei 1998.
Demokrasi yang dikembangkan pada masa Reformasi pada dasarnya adalah demokrasi
dengan mendasarkan pada Pancasila dan UUD 1945, dengan penyempurnaan
pelaksanaannya dan perbaikan peraturan-peraturan yang tidak demokratis, dengan
meningkatkan peran lembaga-lembaga tinggi dan tertinggi negara dengan
menegaskan fungsi, wewenang dan tanggung jawab yang mengacu pada prinsip
pemisahan kekuasaan dan tata hubungan yang jelas antara lembaga-lembaga
eksekutif, legislatif dan yudikatif. Pelaksanaan demokrasi Pancasila pada masa
Orde Reformasi dilandasi semangat Reformasi, di mana
paham demokrasi berdasar atas kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat
kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, dilaksanakan dengan rahmat
Tuhan Yang Maha Esa serta menjunjung tinggi nilai kemanusiaan yang adil dan
beradab, selalu memelihara persatuan Indonesia dan untuk mewujudkan suatu
keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Pelaksanaan demokasi Pancasila pada masa Reformasi telah banyak
memberi ruang gerak kepada parpol dan komponen bangsa lainnya termasuk lembaga
permusyawaratan rakyat dan perwakilan rakyat mengawasi dan mengontrol
pemerintah secara kritis sehingga dua kepala negara tidak dapat melaksanakan
tugasnya sampai akhir masa jabatannya selama 5 tahun karena dianggap menyimpang
dari garis Reformasi. Ciri-ciri umum demokrasi Pancasila Pada Masa Orde
Reformasi: (1) Mengutamakan musyawarah mufakat; (2) Mengutamakan kepentingan
masyarakat, bangsa dan negara; (3) Tidak memaksakan kehendak pada orang lain;
(4) Selalu diliputi oleh semangat kekeluargaan; (5) Adanya rasa tanggung jawab
dalam melaksanakan keputusan hasil musyawarah; (6) Dilakukan dengan akal sehat
dan sesuai dengan hati yang luhur; (7) Keputusan dapat dipertanggung jawabkan
secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa, berdasarkan nilai-nilai kebenaran dan
keadilan. Sebagaimana demokrasi di era Reformasi sekarang ini, kedudukan MPR
tidak lagi lembaga tertinggi negara (sebagaimana pada era Orde Baru) melainkan
lembaga negara yang kedudukannya sama dengan Presiden, MA, dan BPK. Dengan
berarti kedaulatan rakyat tidak lagi di tangan
MPR melainkan menurut UUD.
UU politik yang meliputi UU Partai Politik, UU Pemilu, dan UU
Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD yang baru disahkan pada awal 1999. UU
Politik ini jauh lebih demokratis dibandigkan dengan UU Politik sebelumnya
sehingga Pemilu 1999 menjadi pemilu yang demokratis yang diakui oleh dunia
internasional. Penghapusan dwifungsi ABRI, sehingga fungsi sosial-politik ABRI,
yang sekarang menjadi Tentara Nasional Indonesia, dihilangkan. Dalam artian TNI
hanya memiliki fungsi pertahanan saja.
Namun pada zaman Reformasi
ini pelaksanaan demokrasi mengalami suatu pergeseran yang mencolok walaupun
sistem demokrasi yang dipakai, yaitu Demokrasi
Pancasila, seperti yang disebutkan di atas, tetapi sangatlah mencolok dominasi
sistem liberal, contohnya aksi demonstrasi yang besar-besaran di seluru lapisan
masyarakat. Memang pada zaman Reformasi peranan presiden tidak mutlak dan
lahirnya sistem multi partai sehingga peranan partai cukup besar, akan tetapi
dalam melaksanakan pemungutan suara juga pernah menggunakan voting berarti peranan
demokrasi Pancasila belumlah terealisasi. Dengan melihat hal tersebut di atas
maka kesimpulan daripada pelaksanaan demokrasi di Indonesia belum mencapai
titik yang pasti dan masih belajar untuk memulai Demokrasi Pancasila yang sudah
dilakukan selama 40 tahun sampai sekarang masih belum bisa dilaksanakan secara
baik dan benar.
Kehidupan Politik Era Reformasi
Sistem pemerintahan pada hakekatnya
merupakan relasi antara kekuasaan eksekutif dan kekuasaan legislatif. Dari
relasi kekuasaan itu dikenal dengan sistem pemerintahan presidensial dan
pemerintahan parlementer. Dari bentuk sistem pemerintahan presidensial dan
parlementer, menimbulkan debat di kalangan ilmuwan politik yang
mempertentangkan antara bentuk pemerintahan presidensial versus pemerintahan parlementer
dapat ditemukan dalam banyak literatur. Kedua sistem pemerintahan ini pun dapat
diukur dari stabilitas dan efektifitasnya, yakni stabilitas pemerintahan
parlementer diukur dari apakah ada perubahan komposisi partai politik di
kabinet dan juga Perdana Menteri tidak berhenti secara paksa. Stabilitas
pemerintahan presidensial diukur dari kelangsungan presiden,
sekalipun kabinet mengalami perubahan.
Akhir sebuah pemerintahan adalah
bila terjadi pemilihan, atau masuk atau keluarnya sebuah partai dari kabinet, serta intervensi meliter. Sedangkan efektifitas sistem parlementer lebih
murah diukur dari pada sistem presidensial. Dalam sistem parlementer, selama
mayoritas parlemen tetap dikuasai kabinet, maka pemerintahan tersebut dapat dikaakan stabil. Ditinjau dari ukuran ini maka Amerika Serikat tidak tergolong
ke dalam pemerintahan yang efektif. Karena Kongres dikuasai partai lawan dalam
jangka waktu lama.
Lalu bagaimana dengan sistem
presidensial di Indonesia? Reformasi terhadap lembaga kepresidenan itu membawa
implikasi politik kenegaraan pada bentuk pertanggungjawaban presiden. Di masa
lalu, presiden bertanggungjawab kepada MPR, karena MPR-lah yang memiliki
kewenangan untuk memilih dan mengangkat Presiden. Dengan dilembagakannya sistem
pemilihan Presiden secara langsung oleh rakyat, Presiden tidak
bertanggungjawab kepada MPR. Menurut
Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) dalam kajiannya menjelaskan ada dua
alasan yang mendasari pemikiran, bahwa sistem pertanggungjawaban eksekutif
tidak berlaku dalam sistem pemerintahan presidensial, yakni: (1) Bertolak dari
prinsip sistem pemerintahan presidensial untuk membentuk pemerintahan yang
stabil dalam periode waktu yang tertentu (fixed term of office),
lembaga-lembaga kekuasaan negara tidak memiliki wewenang untuk saling
menjatuhkan satu sama lain. Oleh sebab itu, pertanggungjawaban politik dari
satu lembaga negara kepada lembaga negara yang lain tidak relevan untuk
dilembagakan; (2) Pemisahan kekuasaan yang tegas dalam sistem pemerintahan presidensial
membawa implikasi pada tidak
terjadinya peleburan antara eksekutif dan legislatif.
Memang dalam sepanjang sejarah
Negara Republik Indonesia telah terjadi perubahan-perubahan politik secara
bergantian (berdasar periode sistem politik) antara konfigurasi politik yang
demokratis dan konfigurasi politik yang otoriter. Sejalan dengan
perubahan-perubahan konfigurasi politik itu, karakter produk hukum juga
berubah. Pada saat konfigurasi politik tampil secara demokratis, maka
produk-produk hukum yang dilahirkannya berkarakter
responsif, sebaliknya ketika konfigurasi politik tampil secara otoriter,
hukum-hukum yang dilahirkannya berkarakter ortodoks. Hubungan kausalitas
tersebut berlaku untuk hukum-hukum publik yang berkaitan dengan gezagsverhouding
dengan tingkat sentivitas yang berbeda-beda. Semakin kenal muatan hukum
dengan masalah hubungan kekuasaan, semakin kuat pula pengaruh konfigurasi
politik terhadap hukum tersebut.
Dengan demikian demokratisasi bisa
menjadi syarat untuk menetas hukum yang sebagaimana dijelaskan di atas. Sebab
untuk mencetuskan hukum yang responsif maka syarat utama yang harus dipenuhi
lebih dulu adalah demokrasi dalam kehidupan politik. Sebab demokrasi merupakan
suatu bentuk pemerintahan yang ditata dan diorganisasikan berdasarkan prinsip-prinsip
kedaulatan rakyat (popular soveregnty), kesamaan politik (political
equality), konsultasi atau dialog dengan rakyat (political consultation),
dan berdasarkan pada aturan mayoritas (Ranny).9 Wallahu A’alam Bisshawab.
1.
Miriam
Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi (Jakarta: PT Gramedia,
2008), hlm. 105
2.
Mahfud MD, Politik
Hukum di Indonesia, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014), hlm. 23
3.
Lihat dalam Tujuh
Bahan Pokok Indoktrinasi, DPA, Jakarta, hlm. 97-152.
4.
Lihat juga
dalam Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, hlm. 299
5.
Herbert Feith
& Lance Castles (eds.), Pemikiran Politk Indonesia 1945-1965,
(Jakarta: LP3ES, 1988), hlm. 63-64.
6.
Lihat juga Miriam
Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi (Jakarta: PT Gramedia,
2008), hlm. 133
7.
Mifttah Thaha
hl. 99 dalam Efriza, Ilmu Politik, (Bandung: Penerbit Alfabeta), hlm.
110
