Demokrasi Dalam Konfigurasi Politik

Oleh: Wardi

Mengenai istilah-istilah konfigurasi politik demokratis dan otoriter serta produk hukum yang berkarakter responsif/populistik dan ortodoks/konservatif/elistis ini perlu penjelasan teoritis lebih lanjut agar dapat dipahami secara proporsional. Hal ini penting karena dalam ilmu-ilmu sosial suatu istilah memiliki berbagai definisi dan konsep yang bervariasi. Istiliah demokrasi merupakan istilah ambiguous,¹ pengertiannya tidak tunggal, sehingga berbagai negara yang mengklaim diri sebagai negara demokrasi telah menempuh rute-rute yang berbeda. Amerika yang liberal dan (bekas) negara Uni Soviet yang totaliter sama-sama mengklaim diri sebagai negara demokrasi.

Dengan demikian menunjukkan tidak ada suatu negara yang betul-betul (sepenuhnya) demokratis, dan tidak ada negara yang betul-betul (sepenuhnya) otoriter.² Dalam demokrasi liberal dan konstitusional ditandai oleh adanya pembatasan-pembatasan terhadap tindakan pemerintah untuk memberikan perlindungan bagi individu dan kelompok-kelompok dengan menyusun pergantian pimpinan secara berskala, tertib, dan damai melalui alat-alat perwakilan rakyat yang bekerja efektif. Demokrasi juga memberi toleransi terhadap sikap yang berlawanan, menurut keluwesan, dan kesedihan untuk bereksperimen.

Perjalanan Demokrasi Indonesia

            Dekrit Presiden 5 Juli 1959 telah menjadi gong penutup bagi kehidupan demokrasi liberal yang menganut sistem demokrasi parlementer. Sejak dikeluarkan dekrit itu, dimulailah langgam otoritarian dalam kehidupan politik Indonesia di bawah bendera demokrasi terpimpin. Demokrasi terpimpin akan mengolah proses pengambilan keputusan melalui musyawarah mufakat dan berdasarkan semangat gotong royong. Implikasi ini dijabarkan dalam amanat presiden tangga 17 Agustus 1959 yang diberi nama Manifesto Politik (Manipol) yang riciannya secara sistemis dikenal dengan akronim USDEK. USDEK merupakan singkatan dari UUD 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin, Ekonomi Terpimpin, Kepribadian Indonesia.³

Pada tanggal 17 Agustus 1950  Negara Republik Indonesia kembali menjadi negara kesatuan dengan UUDS 1950 sebagai konstitusi tertulisnya.  Perubahan ini didahului dengan penandatanganan Piagam Persetujuan antara Republik Indonesia Serikat dengan Republik Indonesia pada tanggal 19 Mei 1950 yang kemudian diberi dasar hukum dengan dikeluarkannya UU Federal No. 7 Tahun 1950. Dengan berlakunya UUDS 1950, maka secara konstitusional Indonesia menganut sistem demokrasi parlementer penuh, baik dalam arti pemberian dasar dalam konstitusi maupun praktik ketatanegaraannya.

Secara konstitusional penganutan atas sistem parlementer dicantumkan dalam pasal 83 yang menyantakan bahwa presiden dan wakil presiden tidak dapat diganggu-gugat dalam penyelenggaraan pemerintahan, tetapi yang harus bertangung jawab adalah menteri-menteri, baik secara bersama-sama untuk seluruhnya maupun masing-masing untuk bagian-bagiannya sendiri. Secara praktis konfigurasi liberal demokrasi ini ditandai oleh dominannya parlemen dalam spektrum politik, sehingga selama kurun waktu berlakunya UUDS 1950 yang terjadi adalah instabilitas pemerintahan karena pemerintah sering kali dijatuhkan oleh parlemen melalui mosi. Kehidupan kepartaian pada periode ini tetap didasarkan pada Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 yang menganut sistem banyak partai yang kemudian tercermin dari kekuatan-kekuatan yang ada di dalam parlemen (DPR). Demikian dikenal dengan era Demokrasi Liberal.

Selanjutnya konfigurasi politik pada era Demokrasi Terpimpin. Pada era ini ditandai oleh tarik tambang antara tiga kekuatan politik utama, yaitu Soekarno, Angkatan Darat, dan PKI yang di antara ketiganya sekaligus saling memanfaatkan. Soekarno memerlukan PKI untuk menghadapi kekuatan Angkatan Darat yang gigih menyainginya, PKI memerlukan Soekarno untuk mendapatkan perlindungan dari presiden dalam melawan Angkatan Darat, sedangkan Angkatan Darat membutuhkan Soekarno untuk mendapatkan legitimasi bagi keterlibatannya dalam politik.⁴ Tapi dari tarik tambang itu posisi Soekarno nampak menjelmakan dirinya seperti pemimpin yang otoriter.

Pada era demokrasi terpimpin dapat memberikan kualifikasi konfigurasi yang otoriter, sentralistik, dan di tangan Presiden Soekarno. Jika dilihat dari kreteria bekerjanya pilar-pilar demokrasi, maka akan tampak jelas bahwa kehidupan kepartaian dan legislatif adalah lemah, sebaliknya presiden sebagai kepala eksekutif sangat kuat, dan kebebasan pers dapat dikatakan tidak ada. Jauh sebelum demokrasi terpimpin itu diberi jalan konstitusional melalui Dekrit 5 Juli 1959. Soekarno sudah menyatakan obsesinya secara terang-terangan untuk menguburkan partai-partai politik yang dianggapnya menjadi penyakit bagi bangsa Indonesia.⁵

Pada era ini pula kebebasan pers berada pada kondisi yangs angat buruk. Edward C. Smith, mencatat sebanyak 480 tindakan antipers sejak tahun 1957 (ketika Soekarno mulai terang-terangan melontarkan gagasan demokrasi terpimpin) sampai tahun 1965. Tindakan anti pers itu mencakup tiga puluh kasus penahanan, tiga puluh kasus pemnjarahan, dan seratus delapan puluh empat kasus pemberedelan.

Selanjutnya masa Demokrasi Orde Baru atau demokrasi Pancasila. G30S/PKI tahun 1965 merupakan kudeta yang gagal menyebabkan merosotnya Soekarno dengan demokrasi terpimpinnya secara tajam. Krisis politik yang terjadi menyusul G30S/PKI membawa Soekarno untuk mengeluarkan Supersemar (Surat Perintah Sebelas Maret) pada tahun 1966 yang berisi perlimpahan kekuasaan kepada Soeharto untuk mengambil segala tindakan yang diperlukan untuk menjamin keamanan dan stabilitas pemerintahan serta keselamatan pribadi presiden. Supersemar inilah yang memberi jalan lapang bagi tampilnya militer, terutama Angkatan Darat, sebagai pemeran utama dalam politik di Indonesia pada masa pasca G30S/PKI. Pemerintah Soeharto yang tampil menggantikan Soekarno sejak tahun  1967, menamakan pemerintahannya sebagai pemerintahan Orde Baru.

Pemerintah Orde Baru bertekad untuk mengoreksi penyimpangan politik yang terjadi pada era Orde Lama dengan memulihkan tertib politik berdasarkan Pancasila sekaligus meletakkan program rehabilitasi dan konsolidasi ekonomi. Pada awal eksistensinya jelas sekali bahwa Orde Baru memberi bobot lebih besar terhadap perkembangan ekonomi dalam kerangka pembangunan nasionalnya. Penegasan bahwa stabilitas politik menjadi prasyarat bagi pembangunan ekonomi secara tidak langsung dapat merimplikasi pada pengurangan pluralisme kehidupan politik atau pembatasan pada sistem politik yang demokratis.

Dalam perjalanan sejarah Orde Baru yang penting juga untuk dicatat bahwa pada awalnya diterapkan langgam yang agak libertarian, sehingga relatif masih ada kebebasan bagi parpol maupun media massa untuk melancarkan kritik dan pengungkapan realita di dalam masyarakat. Tapi ternyata langgam liberal itu hanya berlangsung sampai tahun 1969/1971, yakni sampai ditemukan lagi format baru politik Indonesia yang dikristalisasikan dalam UU No. 15 dan No. 16 Tahun 1969 (masing-masing) tentang Pemilu dan Susduk MPR/DPR/DPRD. Ini berarti gagasan demokrasi liberal mendapat momentum singkat pada era Orde Baru, karena ia ditimpang oleh slogan antidemokrasi terpimpin, anntikomunis, dan anti-Soekarnois.

Setelah format baru politik Indonesia dikristalisasikan melalui UU No. 15 Tahun 1969 yang memberi landasan bagi pemerintah untuk mengangkat 1/3 anggota MPR dan lebih dari 1/5 anggota DPR, langgam sistem politik mulai bergeser lagi ke arah otoritarian. Gagasan demokrasi liberal dicap sebagai gagasan yang bertentangan dengan demokrasi Pancasila dan karenanya harus ditolak. Hasil pemilu 1971 yang memberikan 62,8 kursi DPR kepada Golkar semakin memberi jalan bagi tampilnya eksekutif yang kuat. Betapapun Orde Baru dicirikan sebagai sistem yang nondemokratis, jika dipandang dari perspektif demokrasi politik dan bukan dari perspektif demokrasi sosial dan ekonomi yang berorientasi pada kesejahteraan masyarakatnya.

Di bidang politik, dominasi Presiden Soeharto telah membuat presiden menjadi penguasa mutlak karena tidak ada satu institusi yang dapat menjadi pengawas presiden dan mencegahnya melakukan penyelewengan kekuasaan. Menjelang berakhirnya Orde Baru, elit politik semakin tidak peduli dengan aspirasi rakyat dan semakin banyak membuat kebijakan-kebijakan yang menguntungkan para kroni dan merugikan negara dan rakyat banyak. Namun dalam kepempimpinan Presiden Soeharto, pada pertengahan dasawarsa 1980-an pernah menjadikan Indonesia sebagai swasembada beras. Namun kemewahan pembangunan ekonomi pada masa itu membuat peluang untuk melakukan KKN (Korupsi, Kolusi, Nepotisme). Praktek KKN yang dilakukan oleh para anggota keluarga dan kroni para penguasa, baik di pusat maupun di daerah.⁶

Pelaksanaan demokrasi di era Reformasi (1998–sekarang). Berakhirnya masa Orde Baru ditandai dengan penyerahan kekuasaan dari Presiden Soeharto ke Wakil Presiden BJ Habibie pada tanggal 21 Mei 1998. Demokrasi yang dikembangkan pada masa Reformasi pada dasarnya adalah demokrasi dengan mendasarkan pada Pancasila dan UUD 1945, dengan penyempurnaan pelaksanaannya dan perbaikan peraturan-peraturan yang tidak demokratis, dengan meningkatkan peran lembaga-lembaga tinggi dan tertinggi negara dengan menegaskan fungsi, wewenang dan tanggung jawab yang mengacu pada prinsip pemisahan kekuasaan dan tata hubungan yang jelas antara lembaga-lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif. Pelaksanaan demokrasi Pancasila pada masa Orde Reformasi dilandasi semangat Reformasi, di mana paham demokrasi berdasar atas kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, dilaksanakan dengan rahmat Tuhan Yang Maha Esa serta menjunjung tinggi nilai kemanusiaan yang adil dan beradab, selalu memelihara persatuan Indonesia dan untuk mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Pelaksanaan demokasi Pancasila pada masa Reformasi telah banyak memberi ruang gerak kepada parpol dan komponen bangsa lainnya termasuk lembaga permusyawaratan rakyat dan perwakilan rakyat mengawasi dan mengontrol pemerintah secara kritis sehingga dua kepala negara tidak dapat melaksanakan tugasnya sampai akhir masa jabatannya selama 5 tahun karena dianggap menyimpang dari garis Reformasi. Ciri-ciri umum demokrasi Pancasila Pada Masa Orde Reformasi: (1) Mengutamakan musyawarah mufakat; (2) Mengutamakan kepentingan masyarakat, bangsa dan negara; (3) Tidak memaksakan kehendak pada orang lain; (4) Selalu diliputi oleh semangat kekeluargaan; (5) Adanya rasa tanggung jawab dalam melaksanakan keputusan hasil musyawarah; (6) Dilakukan dengan akal sehat dan sesuai dengan hati yang luhur; (7) Keputusan dapat dipertanggung jawabkan secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa, berdasarkan nilai-nilai kebenaran dan keadilan. Sebagaimana demokrasi di era Reformasi sekarang ini, kedudukan MPR tidak lagi lembaga tertinggi negara (sebagaimana pada era Orde Baru) melainkan lembaga negara yang kedudukannya sama dengan Presiden, MA, dan BPK. Dengan berarti kedaulatan rakyat tidak lagi di tangan MPR melainkan menurut UUD.

UU politik yang meliputi UU Partai Politik, UU Pemilu, dan UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD yang baru disahkan pada awal 1999. UU Politik ini jauh lebih demokratis dibandigkan dengan UU Politik sebelumnya sehingga Pemilu 1999 menjadi pemilu yang demokratis yang diakui oleh dunia internasional. Penghapusan dwifungsi ABRI, sehingga fungsi sosial-politik ABRI, yang sekarang menjadi Tentara Nasional Indonesia, dihilangkan. Dalam artian TNI hanya memiliki fungsi pertahanan saja.

Namun pada zaman Reformasi ini pelaksanaan demokrasi mengalami suatu pergeseran yang mencolok walaupun sistem demokrasi yang dipakai, yaitu Demokrasi Pancasila, seperti yang disebutkan di atas, tetapi sangatlah mencolok dominasi sistem liberal, contohnya aksi demonstrasi yang besar-besaran di seluru lapisan masyarakat. Memang pada zaman Reformasi peranan presiden tidak mutlak dan lahirnya sistem multi partai sehingga peranan partai cukup besar, akan tetapi dalam melaksanakan pemungutan suara juga pernah menggunakan voting berarti peranan demokrasi Pancasila belumlah terealisasi. Dengan melihat hal tersebut di atas maka kesimpulan daripada pelaksanaan demokrasi di Indonesia belum mencapai titik yang pasti dan masih belajar untuk memulai Demokrasi Pancasila yang sudah dilakukan selama 40 tahun sampai sekarang masih belum bisa dilaksanakan secara baik dan benar.

Kehidupan Politik Era Reformasi

            Sistem pemerintahan pada hakekatnya merupakan relasi antara kekuasaan eksekutif dan kekuasaan legislatif. Dari relasi kekuasaan itu dikenal dengan sistem pemerintahan presidensial dan pemerintahan parlementer. Dari bentuk sistem pemerintahan presidensial dan parlementer, menimbulkan debat di kalangan ilmuwan politik yang mempertentangkan antara bentuk pemerintahan presidensial versus pemerintahan parlementer dapat ditemukan dalam banyak literatur. Kedua sistem pemerintahan ini pun dapat diukur dari stabilitas dan efektifitasnya, yakni stabilitas pemerintahan parlementer diukur dari apakah ada perubahan komposisi partai politik di kabinet dan juga Perdana Menteri tidak berhenti secara paksa. Stabilitas pemerintahan presidensial diukur dari kelangsungan presiden, sekalipun kabinet mengalami perubahan.

            Akhir sebuah pemerintahan adalah bila terjadi pemilihan, atau masuk atau keluarnya sebuah partai dari kabinet, serta intervensi meliter. Sedangkan efektifitas sistem parlementer lebih murah diukur dari pada sistem presidensial. Dalam sistem parlementer, selama mayoritas parlemen tetap dikuasai kabinet, maka pemerintahan tersebut dapat dikaakan stabil. Ditinjau dari ukuran ini maka Amerika Serikat tidak tergolong ke dalam pemerintahan yang efektif. Karena Kongres dikuasai partai lawan dalam jangka waktu lama.

            Lalu bagaimana dengan sistem presidensial di Indonesia? Reformasi terhadap lembaga kepresidenan itu membawa implikasi politik kenegaraan pada bentuk pertanggungjawaban presiden. Di masa lalu, presiden bertanggungjawab kepada MPR, karena MPR-lah yang memiliki kewenangan untuk memilih dan mengangkat Presiden. Dengan dilembagakannya sistem pemilihan Presiden secara langsung oleh rakyat, Presiden tidak bertanggungjawab  kepada MPR. Menurut Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) dalam kajiannya menjelaskan ada dua alasan yang mendasari pemikiran, bahwa sistem pertanggungjawaban eksekutif tidak berlaku dalam sistem pemerintahan presidensial, yakni: (1) Bertolak dari prinsip sistem pemerintahan presidensial untuk membentuk pemerintahan yang stabil dalam periode waktu yang tertentu (fixed term of office), lembaga-lembaga kekuasaan negara tidak memiliki wewenang untuk saling menjatuhkan satu sama lain. Oleh sebab itu, pertanggungjawaban politik dari satu lembaga negara kepada lembaga negara yang lain tidak relevan untuk dilembagakan; (2) Pemisahan kekuasaan yang tegas dalam sistem pemerintahan presidensial membawa implikasi pada tidak terjadinya peleburan antara eksekutif dan legislatif.

            Memang dalam sepanjang sejarah Negara Republik Indonesia telah terjadi perubahan-perubahan politik secara bergantian (berdasar periode sistem politik) antara konfigurasi politik yang demokratis dan konfigurasi politik yang otoriter. Sejalan dengan perubahan-perubahan konfigurasi politik itu, karakter produk hukum juga berubah. Pada saat konfigurasi politik tampil secara demokratis, maka produk-produk hukum yang dilahirkannya berkarakter responsif, sebaliknya ketika konfigurasi politik tampil secara otoriter, hukum-hukum yang dilahirkannya berkarakter ortodoks. Hubungan kausalitas tersebut berlaku untuk hukum-hukum publik yang berkaitan dengan gezagsverhouding dengan tingkat sentivitas yang berbeda-beda. Semakin kenal muatan hukum dengan masalah hubungan kekuasaan, semakin kuat pula pengaruh konfigurasi politik terhadap hukum tersebut.

            Dengan demikian demokratisasi bisa menjadi syarat untuk menetas hukum yang sebagaimana dijelaskan di atas. Sebab untuk mencetuskan hukum yang responsif maka syarat utama yang harus dipenuhi lebih dulu adalah demokrasi dalam kehidupan politik. Sebab demokrasi merupakan suatu bentuk pemerintahan yang ditata dan diorganisasikan berdasarkan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat (popular soveregnty), kesamaan politik (political equality), konsultasi atau dialog dengan rakyat (political consultation), dan berdasarkan pada aturan mayoritas (Ranny).⁹  Wallahu A’alam Bisshawab.

                                                                       

1.        Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi (Jakarta: PT Gramedia, 2008), hlm. 105

2.        Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2014), hlm. 23

3.        Lihat dalam Tujuh Bahan Pokok Indoktrinasi, DPA, Jakarta, hlm. 97-152.

4.        Lihat juga dalam Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, hlm. 299

5.        Herbert Feith & Lance Castles (eds.), Pemikiran Politk Indonesia 1945-1965, (Jakarta: LP3ES, 1988), hlm. 63-64.

6.        Lihat juga Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi (Jakarta: PT Gramedia, 2008), hlm. 133

7.        Mifttah Thaha hl. 99 dalam Efriza, Ilmu Politik, (Bandung: Penerbit Alfabeta), hlm. 110